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分析师观点
国际光伏政策回顾与展望
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出自:刘涛 SEMI中国光伏分析师

刚刚过去的2013年见证了全球光伏市场的快速发展和光伏电站装机容量的再创新高。据欧洲光伏产业协会统计,2013年全球新增光伏电站装机38GW。全球光伏年新增装机容量从2000年的290MW发展到2013年的38GW,13年间增长超过100倍。在全球范围内,光伏已经告别了仅仅停留在环保大会上专家学者的发言稿中的年代,实现了产业化和市场化,在德国等光伏应用发达国家和地区,光伏发电已经占据总电力供应的10%左右,光伏发电成为电力供应的重要组成部分。从全球范围看,由于光伏发电成本相对传统能源的发电成本依然偏高,光伏产业和市场的发展还处于政策驱动阶段,光伏发电应用这么长足的发展与各国出台积极的鼓励政策和措施密不可分。本文就国际主要光伏应用国家和地区的政策按不同阶段进行回顾并对未来政策变化做出预测。

欧洲篇
谈到光伏应用和光伏政策,欧洲可谓是先驱和领导羊,欧洲的光伏装机规模直到2013年才被中国、日本和美国等国家赶超。早在上世纪90年代初期,德国就制定了万户太阳能电池屋顶计划。在德国的示范和带动下 ,欧洲各国政府陆续出台了包括光伏在内的对绿色能源的支持方案。真正意义上促进欧洲乃至全球光伏产业和市场突破性发展的是2005年欧盟发起的可再生能源运动。欧洲的德国、丹麦、意大利、英国、西班牙等国先后颁布了可再生能源法案。欧洲各国通过给予大量补贴和政策优惠,不但加速本地区了光伏产业的发展,也为当时中国的光伏制造提供了广阔的市场和前所未有的发展机遇。“上网电价法”的广泛推行使光伏项目得到了稳定收益的保证和资金来源,投资人可就单个光伏发电项目进行融资,提高了企业和个人投资光伏发电的热情,成功推动了光伏发电应用市场的迅速扩张。欧洲国家大都推出了0.3欧元/千瓦时~0.5欧元/千瓦时不等的上网电价。

2010年是欧洲各国光伏政策的重要转折之年。在推行了强有力地鼓励政策后,欧洲的光伏系统成本已从2005年的接近8欧元/瓦下降到3欧元/瓦左右。考虑到光伏产业规模的不断扩大和光伏发电成本的降低,加之希腊和西班牙等部分国家受到经济危机影响财政出现困局,欧洲各国纷纷下调光伏的上网电价水平,而且形成逐年递减的态势。仅2010年,德国的光伏上网电价下调10%左右,西班牙的地面电站上网电价下调45%,意大利和捷克也制定了严格的上网电价下调计划和安装上限,意大利就规定了2011年至2013年间的装机容量不超过3GW。

由于政策支持力度的大幅下降,欧洲在2013年失去了其连续14年保持的光伏应用市场的全球领先地位,占全球市场份额的比例由2008年峰值的86%下降为2013年的历史最低值28%。当前,欧洲的光伏从业者也在向政府呼吁,对于光伏补贴政策的调减应遵循渐变的规则,避免造成过大的波动,损害产业的长期发展。从欧洲整体来看,按未来的光伏政策环境的不同可以划分为三类区域。第一类:政策环境较为乐观的国家。这类国家大多已制定了明确的上网电价政策或净计量政策,而且未来的政策向好,没有征收各类型费用的预期。丹麦、荷兰、瑞士和土耳其属于典型的这一类国家。第二类:政策环境中等的国家。这类国家基本上属于在前期光伏激励政策力度比较大,国内市场发展比较早的国家。这些国家已建立了明确的上网电价政策,但未来的政策变化不是很明朗,存在电网费用征收、补贴装机上限限制和政府政策执行不畅通等风险因素。德国、意大利、希腊、克罗地亚、奥地利和英国属于这一类国家。值得注意的是,这第二类国家的国土面积、阳光资源和经济发展水平在欧盟地区都是相对比较高的,所以这些国家未来政策的变化对欧洲光伏市场发展的影响巨大。第三类:政策环境比较严峻的国家。这些国家大都没有明确的上网电价法或已被取消,未来没有明确的新激励政策或力度很小,部分国家政府工作效率偏低。这些国家包括:西班牙、比利时、保加利亚、捷克、波兰、罗马尼亚、葡萄牙和斯洛伐克。

预计未来五年内,欧洲整体每年新增光伏市场规模维持在10GW左右。另外,光伏发电自发自用的模式显示出增长的潜力,到2013年此类型项目已达到2GW。在欧洲,自发自用最终能否成为光伏发电的主流和其发展速度主要受到来自政策对费用和税收的规定所产生的影响。

美国篇
美国作为全球最发达的经济体,拥有广阔的国土和充足的阳光资源,拥有巨大的太阳能消费市场。上个世纪70年代以来, 美国先后制定和出台了包括国家光伏发展计划和百万太阳能屋顶计划。美国2005年起施行了光伏投资税减免政策,居民或企业法人在住宅和商用建筑屋顶安装光伏系统发电所获收益享受投资税减免,减免额相当于系统安装成本的30%,单户居民住宅的减免额不超过2000美元。2009年该政策得以延续,对于商用光伏项目的投资税减免延长8年,对于住宅光伏项目的延长2年,取消了每户居民光伏项目2000美元的减税上限。2007 年美国能源部公布了美国太阳能先导计划。2010年7月美国参议院能源委员会投票通过了美国千万太阳能屋顶计划。

除了从国家层面的税收减免政策和激励计划,美国各州也有各自的光伏鼓励政策。42个州通过“净电量计量法”,37个州有直接补贴或电价补贴(1.5美元/瓦~5.0美元/瓦),26个州有税收优惠,32个州有可再生能源配额制度,21个州有优惠贷款(利息:0%~7.5%,年限:5~20年),16个州明确了光伏发电占总用电比例的目标。

美国政策环境相对比较稳定,激励形式多样,能满足不同类型使用者和投资人的需求。另外,美国金融环境宽松,美国公司在商业模式创新上走在前列。SolarCity、SunEdison和FirstSolar等公司不断推出融资租赁等光伏电站投资新模式。2013年美国新增光伏装机4.8GW,排名全球第三,拥有稳定多样的政策支持和良好的经济环境,美国未来光伏市场发展潜力巨大。

日本篇
日本本土资源有限,日本历来注重能源安全和能源的多样化利用。日本在1994年启动了“新阳光计划”,以50%的补助额鼓励居民使用光伏发电。在2011年福岛核电站核泄漏事故后,从2012年7月份开始,日本实施针对太阳能发电的全部收购制度,上网电价达到42日元/千瓦时。在高电价的刺激下,日本的商业屋顶和住宅屋顶的光伏发电市场规模迅速扩大。2011年日本新增装机1.2GW,2012年达到2GW,2013年更是增长到6.9GW,增长率超过200%。随着光伏发电成本的下降,日本政府已从2014年4月开始下调住宅和商业屋顶电站上网电价至32日元/千瓦时和37日元/千瓦时。

虽然有上网电价的下调,但日本的上网电价仍然可以给电站投资人带来可观的收益。预计未来两年日本每年新增光伏装机将维持在7GW左右。
另外,澳洲、韩国、印度、马来西亚等国家也都针对本国情况制定了积极的支持政策。南美和非洲则是更长远未来光伏发展的乐土,尤其是离网系统发展大有潜力。

中国篇
中国对于光伏的支持政策启动相对较晚。全国性的激励策基本上是中国的光伏制造在2006年开始蓬勃发展之后才启动的。2009年7月21日,财政部、科技部、国家能源局联合发布了《关于实施金太阳示范工程的通知》,决定综合采取财政补助、科技支持和市场拉动方式,加快国内光伏发电的产业化和规模化发展。对光伏发电项目按成本的50%进行补贴。2010年“金太阳示范工程”的补贴形式改为同时对投资人、组件和逆变器供应商提供补贴,2011年和2012年转变为对投资人给予8元/瓦和7元/瓦的补贴。2009年的4月16日,由财政部和住房城乡建设部发布《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》,开始对太阳能光电建筑一体化应用项目实施补贴,补贴标准为20元/瓦(建材型和构件型项目)和15元(与屋顶墙面结合安装型项目)。这两项措施大大降低了光伏地面电站和建筑应用的初始建设成本,推动了光伏发电应用在全国范围内的展开,起到了积极的示范作用。与此同时,这种补贴方式,难以保证对于光伏产品质量、工程质量和发电收益的考核,最终在2013年腿出了历史舞台。

国内具有标志意义和纲领指导性的光伏产业政策是2013年7月4日国务院下发的《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》。这个文件从国家战略高度提出了我国发展光伏产业的重要意义,统一了发展的思想和目标,并明确提出了发展的指导路径,即:积极开拓光伏应用市场、加快产业结构调整和技术进步、规范产业发展秩序、完善并网管理和服务、完善支持政策和加强组织领导,俗称“国八条”。随后,根据“国八条”的原则和要求,各部委和相关职能部门都发布了相应细化后的实施政策或指导意见,规范和促进了光伏制造和光伏发电应用的发展。这些政策包括:国家发展改革委 下发的《分布式发电管理暂行办法》、国家财政部 下发的《关于分布式光伏发电实行按照电量补贴政策等有关问题的通知》、国家能源局 和国家开发银行股份有限公司 下发的《关于支持分布式光伏发电金融服务的意见》、国家发展改革委 下发的《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》、国家工信部下发的《光伏制造行业规范条件》、国家能源局 下发的《光伏电站项目管理暂行办法》和《分布式光伏发电项目管理暂行办法》。其中,2013年的8月30日国家发改委下发的《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》明确了对光伏电站发电实行上网电价制,按不同光照资源地区,上网电价划分为0.9元/千瓦时、0.95元/千瓦时和1元/千瓦时;分布式光伏发电项目实行按电量补贴,补贴标准为0.42元/千瓦时,自发自用以外的上网电量由电网公司按当地燃煤脱硫标杆上网电价收购。这项明确的规定了光伏发电站和分布式光伏项目的收购电价和补贴标准,对中国光伏产业和发电市场都是极大的利好和促进,为投资人获得稳定可靠的光伏发电收益做了政策层面的保证。另外,工信部的《光伏制造行业规范条件》对国内光伏制造投资也是进行了明确和严格的规定,限制了低水平产能的盲目扩张。

  环顾世界各国在光伏发展进展中的各种激励和扶持政策,基本上体现了扶持终端市场带动产业发展的思路。中国通过前期的 “金太阳示范工程”和近期制定的对大型地面电站和分布式电站的上网电价政策,大大的提振了国内的光伏发电市场,年度新增光伏装机规模从2009年的220MW飞速发展到2013年的12GW,全球排名第一,全球市场份额超过30%。经过短短4年时间,中国完成了从光伏制造大国向光伏发电应用大国的华丽转变!与此同时,中国光伏产业发展所面临的问题包括:光照资源与电力负荷逆向分布,电力外送通道等基础设施建设落后,光伏发电投资融资成本偏高,光伏发电建设、运行维护、检验与评估的标准体系不健全,电力体制还有诸多限制光伏发电发展的因素需要改革。
    
结束语
2014年,全球累计光伏装机规模已达到139GW,全球光伏产业的发展进入了新的阶段。我们看到,整体上光伏产业还处于政策驱动型阶段,全球宏观经济和政治格局的稳定,各个主要光伏市场所在国家政策设计的科学性和连贯性都直接影响到未来地球上光伏绿色电力的比例。

我们也看到,经历了粗犷发展之后,各主要国家的光伏产业也显露出追求品质、收益和用户体验的趋势。同时,我们也期待着光伏发电应用与物联网等新经济模式的全新融合、为全球能源供应和提升人类的生活品质发挥更大作用!

 

 

 

 

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文章收入时间: 2014-08-25
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